Como ya dije, la “ejecución” de las resoluciones y los actos dictados por las administraciones públicas implica el uso de la fuerza: ejecutar significa actuar, y las administraciones pueden actuar secuestrando nuestros bienes o embargando nuestro patrimonio, pero también pueden actuar sustituyendo nuestra voluntad y actuando en nuestro nombre.
Muchas de las obligaciones que el ciudadano debe cumplir no consisten únicamente en el pago de alguna cantidad. Por eso hay cartas mediante las que se nos notifican determinadas “obligaciones de hacer”, tales como reparar, derribar, retirar, colaborar…. Cuando el ciudadano no cumple con estas otras obligaciones “de hacer”, las administraciones pueden actuar su lugar.
EJECUCIÓN SUBSIDIARIA: Se decreta cuando el ciudadano no ha cumplido con la obligación que tenía impuesta y la administración lo hace directamente en su nombre y a su cargo, o le encarga a otro que lo haga (y le permite que le pase el cargo al obligado).
Esta modalidad de ejecución forzosa se emplea muy habitualmente por las autoridades de disciplina urbanística para obligar a conservar la seguridad, higiene y ornato de los edificios e instalaciones, o para hacer cumplir las “órdenes de derribo” dictadas frente a obras o construcciones realizadas sin cobertura de licencia, o las dictadas contra las (mucho más frecuentes) obras de ampliación o reforma de inmuebles. La dinámica es sencilla. Antes de decretar esta forma de ejecución, como cualquier otra ejecución, la administración ha debido dictar y notificar “en legal forma” un acto administrativo susceptible de ejecución: por ejemplo, la orden de demolición de una obra ejecutada sin licencia (o bajo una licencia que no cubría todo lo que fue construido…). Cuando un inspector detecta una obra de estas -o un vecino la denuncia- el Ayuntamiento inicia contra el infractor el denominado “Procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística” que comienza con el dictado y notificación de una “Orden de Legalización”. Antes de dos meses se debe haber legalizado la obra. Sí no se consigue el tema se complica, porque se dicta “Orden de Demolición” de lo ilegalmente edificado y se pierde esa posibilidad de legalización (¡posibilidad que no siempre existía!).
Tras conceder un breve periodo para el cumplimiento voluntario de la orden de demolición, se inicia este otro procedimiento de ejecución forzosa, en la modalidad de “ejecución subsidiaria”. Explico esto, porque muchas veces el ciudadano de a pie no entiende que por culpa de una única obra sin licencia, le pueden resultar incoados muchos y distintos procedimientos administrativos.
Las ejecuciones subsidiarias siempre se inician mediante el dictado de Decretos, que se notifican al interesado y se pregonan en los boletines oficiales. Para mayor eficacia, el Decreto de ejecución subsidiaria ya acompaña un presupuesto estimado del coste de las obras, y la Carta de Pago mediante la que se obliga al ejecutado al “ingreso cautelar” del dicho importe. El Decreto notificará también el detalle de la fecha prevista para el inicio de la obra de demolición, y el apercibimiento de que caso de negarse a permitir la entrada en domicilio, cuando ello sea preciso, se solicitará y obtendrá autorización judicial. Es decir, que si recibimos una carta en la que se nos requiere la legalización de una obra debemos saber que muy pronto llegarán muchas otras: cartas emplazando la demolición de lo construido; cartas apremiando el ingreso de las tasas e impuestos de la obra ilegal y los de la demolición de esa misma obra; cartas requiriendo el ingreso del coste de la demolición (que no suele ser precisamente barato)… Y las posteriores cartas de ejecución de todo esto, caso que no lo paguemos.
En su defensa el administrado puede presentar recursos frente a cada una de estas “cartas”, pero esos recursos deben ser distintos, ya que cada uno de esos procedimientos cobra vida propia y trae sus propias y distintas consecuencias. La ejecución subsidiaria se suele acabar convirtiendo en un auténtico avispero de cartas certificadas. Y eso, suponiendo que además por el mismo tema, no le incoen también un procedimiento sancionador, ya que la ley vigente (y la jurisprudencia que la interpreta) considera que los procedimientos sancionadores son siempre procedimientos independientes de los de restauración de la legalidad y de los de ejecución subsidiaria, por lo que pueden tramitarse de forma paralela e independiente.
Desde hace unos años parece que la eficacia de la ejecución y la necesidad de celeridad en el cobro lo justifican todo. Es como si a nuestros legisladores no les preocupara el respeto de los derechos de los administrados que se ven sometidos a estos trámites ejecutivos. Sin duda los principios de presunción de inocencia, de buena fe del administrado, de “non bis in idem” y la interdicción del “solve et repete” y de la “reformatio in pejus” han tenido mejores momentos…
Por todo esto, yo vengo observando que todos los ciudadanos que han pasado ya alguna vez por este trance de la ejecución subsidiaria, lo pasan muy mal cuando reciben otra carta anunciando inspección u otra orden de legalización… Cuando alguien ya ha visto como funciona este sistema, suele obedecer muy deprisa las órdenes que recibe.
LAS MULTAS COERCITIVAS. Es otro de los medios de ejecución forzosa con que cuentan las administraciones. Cuando el administrado no realiza lo que se le ha ordenado, la autoridad (de forma sucesiva y creciente) le va endilgando multas, hasta que ceda. Las multas son cada vez más elevadas y cada vez más frecuentes.
Las multas coercitivas son un medio de ejecución forzosa que se elige cuando la obligación es de tal naturaleza que la debe cumplir el propio administrado, y su empleo más habitual es respecto al deber de conservación de los inmuebles. En España, todos los propietarios de inmuebles, edificios o solares, por el mero hecho de serlo, tienen el deber de conservarlos. La obligación se extiende hasta la realización de aquellos trabajos y obras cuyo importe no rebase la mitad del valor de un edificio o construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil, porque si se acredita que la inversión necesaria es mayor, y el inmueble no está protegido, se puede estar ante un supuesto de ruina. Con objeto de determinar el estado de conservación de los edificios y construcciones también cada vez más ayuntamientos están establecido la obligación de los propietarios de realizar una inspección técnica periódica (cada diez años) dirigida a comprobar las condiciones mínimas de seguridad, salubridad, accesibilidad, ornato público y decoro de sus propiedades. Si el propietario no realiza correctamente la inspección, el órgano competente le ordenará la realización de la misma, concediéndole dos meses para hacerla. Transcurrido ese plazo, le impondrán como medio de ejecución forzosa, hasta tres multas coercitivas (suelen tener un importe de 1.000, 2.000 y 3.000 euros respectivamente), otorgándole, en cada caso, un nuevo plazo de dos meses para presentar cumplimentada ese acta de inspección técnica. Si se sigue sin cumplir, se imponen sanciones y/o se ordena la ejecución subsidiaria de esos trabajos.
Por eso, conociendo los enormes poderes de ejecución que la Ley y la Jurisprudencia conceden actualmente a nuestras administraciones, y los exiguos medios de defensa frente a ellos se conceden a los ciudadanos, me resulta muy difícil de comprender la causa por la que algunas edificaciones manifiestamente ilegales nunca resultan derribadas.
Supongo que será porque hay otro tipo de cartas, aunque estas otras seguramente no se manden certificadas…
Prof. de Derecho Administrativo Universidad Alfonso X “El sabio”