La ejecución forzosa de los actos administrativos siempre se debe efectuar respetando el principio de proporcionalidad, lo que significa que debe escogerse un medio de ejecución adecuado al fin que se persigue. La Administración está obligada siempre a escoger el medio de ejecución que menos daño cause a los ciudadanos, aunque no sea el que le resulte más cómodo. En todo caso, siempre el medio empleado debe tener proporción con el fin perseguido y con las circunstancias del caso.
Sin lugar a duda, de todos los medios de ejecución citados por la Ley el más lesivo es la “compulsión sobre las personas”, en la que hoy me ocupo.
La Real Academia nos enseña que “compeler” significa obligar a alguien, con fuerza o por autoridad, a que haga lo que no quiere. Para que la Administración pueda recurrir legítimamente a la “compulsión sobre las personas”, antes ha tenido que apercibir, emplazar y requerir, embargar, multar e incluso tratar de sustituir al ciudadano en el cumplimiento de sus obligaciones.
En un Estado de Derecho, para que legítimamente se pueda aplicar directamente la fuerza sobre las personas que no cumplen con lo ordenado, su incumplimiento debe ser de tal gravedad que justifique esa medida, y además hay que haber agotado antes todas las otras posibilidades: es así de sencillo.
Cómo ejemplo de este medio de ejecución forzosa podemos citar las detenciones policiales preventivas, las cargas policiales de las manifestaciones, o la entrada a la fuerza en los domicilios para cumplir resoluciones. En todos estos casos los funcionarios de la Administración actuarán respaldados por los cuerpos y fuerzas de seguridad, estatales, autonómicos o locales.
De todos los casos posibles de compulsión, a mi juicio el que hoy en España merece mayor atención es el de “la entrada en domicilio”. Me refiero únicamente a la entrada en domicilio para ejecutar actos administrativos, no a las órdenes judiciales de entrada en domicilio relacionadas con la prevención del crimen, o la persecución de los delincuentes.
La orden de entrada administrativa no tiene relación con los delitos y se dicta por ejemplo cuando alguien ha hecho obras en su casa sin licencia y el vecino le denuncia, cuando alguien no quiere dejara entrar a algún inspector o cuando un expropiado se niega a abandonar su casa.
En los despachos mucha gente nos pregunta:
Y si no obedezco ¿Podrían entrar ellos en mi domicilio para hacerlo?
– Pues si claro.
De hecho en España, el dictado de “mandamientos de entrada” por motivos urbanísticos se ha convertido en práctica habitual. En mi opinión, que sigue la de varias sentencias de Tribunales internacionales de Derechos Humanos, esta “práctica” necesita una urgente reconsideración…
Lo primero que hay que saber es que en España, la orden de entrada en un domicilio la puede dictar cualquier órgano administrativo que necesite de ello para ejecutar una resolución, y que para ejecutarla -y entrar en la casa- sólo necesita del respaldo judicial cuando el habitante deniega la entrada y alega su derecho constitucional a la inviolabilidad del domicilio. Si no es un domicilio, o un sitio que necesita especial permiso, la administración ni siquiera necesita molestar a los jueces para ordenar una entrada.
Cuando el habitante se opone, la administración se va al Juzgado para tramitar el denominado “mandamiento de entrada en domicilio”. Este mandamiento judicial no se tramita ante los Juzgado y Tribunales del Orden Penal, sino ante los del Orden de lo Contencioso-Administrativo. Esta jurisdicción, que se caracteriza por la falta de medios, la sobrecarga de asuntos y el retraso endémico en su resolución, curiosamente resuelve siempre con una celeridad envidiable las solicitudes de entrada que las autoridades urbanísticas les dirigen.
Casi siempre se conceden los mandamientos, porque para que un Juzgado atienda estas solicitudes y permita la entrada, únicamente se requiere la existencia de un “título ejecutivo”, que no es otra cosa que una resolución administrativa firme que ha resultado incumplida y cuya ejecución debe realizarse dentro la casa de alguien.
En la práctica actual, el Juzgado que recibe esta petición se debe limitar a valorar la llamada “apariencia de legalidad” de la Resolución, sin entrar en su contenido. Una orden administrativa de entrada es “aparentemente” legal cuando fue dictada por órgano administrativo competente y ha sido notificada en “legal forma” al titular del domicilio, lo que en su caso incluye la publicación por edictos. El Juez de lo contencioso también debe comprobar que la Administración haya agotado los otros medios coercitivos de menor lesividad, previos a la solicitud del mandamiento de entrada. Pero esa “comprobación” en muchos casos no resulta muy difícil, ya que es la propia Administración quien así lo certifica, y eso… ¡se presume cierto! Como se puede comprobar, actualmente la administración española no encuentra demasiadas trabas para entrar en las casas de los españoles, cuando así lo precisa para ejecutar sus resoluciones. En caso de remolques, caravanas o infraviviendas, los requisitos para la entrada son casi inexistentes:
El Ayuntamiento de Madrid mediante una Instrucción que luce publicada en su web (ANM 200835), considera que en ciertos casos “para evitar nuevos asentamiento chabolistas” se puede dictar una orden de ejecución inmediata en la que incluso se omitirá el trámite de audiencia previo.
Esta entrada en domicilio “fulminante” encuentra su apoyo en la interpretación que hace una sentencia del Orden de lo contencioso administrativo del TSJ de Madrid; Sección 2ª de 28 de junio de 2007, recurso de apelación 146/2007, que entendió que «…demoler una chabola que carece de licencia o resulta ser una edificación manifiestamente ilegalizable constituye una potestad urbanística perfectamente amparada en el ordenamiento jurídico”.
Con todo respeto a la severa doctrina adoptada de estos Tribunales, yo creo que la entrada forzosa en un domicilio habitado, por miserable que este nos parezca, siempre es un brutal ejercicio de fuerza.
La “compulsión sobre las personas”, el recurso a la fuerza bruta, aun cuando tenga carácter excepcional, implica siempre un cierto fracaso del sistema jurídico. El uso directo de la fuerza es siempre contrario al Derecho. No hace tantos años, cuando todavía el derecho a la inviolabilidad del domicilio era tutelado por los jueces de lo penal, el Tribunal Constitucional español estableció unos requisitos mucho más exigentes que los actuales, pero que a mí no me parecen excesivos. En su antigua sentencia 76/1992, el TC estableció:
» la ley ha atribuido al Juez de Instrucción la función de garantizar el derecho a la inviolabilidad del domicilio frente a la ejecución de los actos administrativos, por lo que antes que imponerle la obligación de autorizar mecánicamente esas entradas, que ninguna garantía ofrecería a los derechos fundamentales, le ha otorgado la potestad de controlar, además de que el interesado es, efectivamente, el titular del domicilio para cuya entrada se solicita la autorización, la necesidad de dicha entrada para la ejecución del acto de la Administración, que éste sea dictado por la autoridad competente, que el acto aparezca fundado en Derecho y necesario para alcanzar el fin perseguido y, en fin que no se produzcan más limitaciones (a sus habitantes) que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto»
El recuerdo de esta antigua doctrina hoy sólo sirve para despertar la nostalgia de la libertad perdida y la frustración del derecho recortado.
Cuando un sistema jurídico considera necesario utilizar y justificar el uso habitual de la fuerza, hace patente que sus instituciones carecen de suficiente autoridad. Además, cuando los ciudadanos perciben un trato diferente con los más débiles, la autoridad se debilita todavía más y el uso de la fuerza se vuelve más necesario. Pienso que el uso habitual de la “compulsión sobre las personas” -la entrada forzosa en los domicilios habitados- es un acto de fuerza que pone de manifiesto cierto fracaso de la autoridad, su deterioro o su ausencia, generando desconfianza y debilitando todo el sistema.
Mi conclusión de hoy es muy clara: hoy en España el miedo a las cartas certificadas que nos avisan de que van a entrar en nuestro domicilio, está plenamente justificado. Especialmente si el que las recibe vive en una chabola, y el motivo de la entrada es la propia demolición de su “infravivienda”.
Aunque quizá en ese caso ni siquiera reciba carta alguna. Es posible que en ese caso ni siquiera le dejen hablar mientras reducen a “escombro fino” lo que fue su “infravivienda”.
Mientras escribía esto, me ha venido a la cabeza este viejo verso de Tirso de Molina:
Enfrena severidades
pues que con armas prohibidas
cuando das al deseo vidas
das muerte a las libertades.